上海作为一个超大的国际化城市，经济快速发展，也是能源消费大国。为此，上海始终注重绿色低碳发展，特别是自2007年市节能减排领导小组成立以来，“五年”实现了国家确定的目标。 2020年，全市万元GDP能耗约为0.31吨标准煤，节能减排位居全国第二。在此过程中，上海市政府实施了一系列财税措施，并持续投入财政资金支持产业升级转型和高碳向低碳发展。

2021年，上海率先提出2025年之前实现碳达峰，领先全国5年； 2035年，碳排放量将较峰值下降5%。上海是全国唯一早于国家目标提出碳达峰目标的省份。据测算，为了实现碳达峰目标，上海各级政府需要投入数万亿财政资金。当前和今后一段时期，财政收支将保持紧平衡。在此背景下，实现“双碳”目标，有必要总结专项资金使用成效，找出专项资金使用中存在的问题，提出优化方案。一项非常紧迫的任务。

一、上海支持双碳的财税政策及实施效果

支持碳达峰和碳中和的财税政策主要分为两类。一是以财政补贴为主的财政政策，主要形式有专项资金、政府采购、财政奖励、产业基金等；二是基于税收优惠。税收政策。我国的行政体制决定了，上海市政府实施的财税政策按照中央有关法律、法规的规定执行，地方财税政策则因地制宜执行。

（一）一系列财政政策和配套专项资金出台推动双碳发展

我们从上海相关部门网站收集整理信息发现，上海出台了一系列财税优惠政策，在节能环保、循环经济、碳减排等方面投入了大量财政资金。碳中和。如图1所示，环保投资额从2001年的152.93亿元增加到2020年的1087亿元。同时，支持各类低碳科技型企业的专项财政资金尚未纳入计算。

图1 2001-2020年上海市环保投资额及环保投资占GDP的比重

（二）专项资金持续投入，三大行业能源消耗明显下降。

工业碳排放比重持续下降，带动全市能源消费强度下降。工业万元GDP能耗最高，约为第三产业的3倍、建筑业的1.8倍。 2010年至2019年，随着上海工业增加值占GDP的比重从38.8%下降到25.4%，上海单位GDP能耗从2010年的0.678吨标准煤下降到2019年的0.337吨标准煤，降幅显着。衰退。

图2 2001-2020年上海市分行业能源消费量

（三）交通、建筑领域碳排放持续减少，环境质量显着改善

随着上海产业结构的调整和第三产业的快速发展，2001年至2019年碳排放持续上升；其中，城市客运和货运物流业的发展导致碳排放总量快速增长，其中私人客运车辆碳排放量最高。交通运输领域碳排放稳步上升，对减少碳排放总量提出挑战。从碳峰值来看，随着上海城镇化和机动化水平的提高，交通领域的碳排放稳步上升。 2019年碳排放总量为2000万吨，较2015年增加165万吨，年均增长率约2.0%。从全面来看，交通运输领域的碳排放量超过5000万吨，约为碳排放峰值的2.4倍。 2015年至2019年，由于航空、航运业快速发展，全规模交通运输部门碳排放年均增长率约为4.6%，较碳峰值水平高出2.6个百分点。

根据《上海统计年鉴》数据，2000年至2020年，上海空气环境持续改善，中心城区二氧化硫日均值大幅下降，交通运输领域碳减排贡献巨大。这与专项资金支持密切相关。

表1 主要年份环境空气状况

数据来源：《上海市统计年鉴（2021年版）》

2、上海财税政策在促进碳达峰和碳中和方面面临的压力和挑战

尽管上海在绿色低碳领域取得了令人瞩目的成就，但实现减碳目标仍然困难重重。主要原因是：碳排放主要来自煤炭和石油消费，分别占全市排放总量的40.4%和42.9%；从行业结构看，钢铁、石化、航空、水运四大行业碳排放总量占全市排放总量的30%。 55.5%。这表明上海在产业升级、城市更新、航运贸易中心建设等方面面临着更大的能源消耗和碳排放强度。因此，优化能源结构、持续深化产业结构调整是促进碳达峰和碳中和的重要举措。为此，需要加大财政专项资金的支持力度。现实中，财政专项资金使用面临的困难也相当突出。

（一）实现目标需要大量专项资金投入，财政资金压力较大

据上海市发改委统计，截至2021年，上海年能源消费总量约1.1亿吨标准煤，二氧化碳排放总量约2亿吨。未来，上海在产业升级、城市更新、航运贸易中心建设等重点领域将面临更大的能源消耗和排放强度。自贸区、长三角一体化发展等一系列国家重大战略任务，未来也将需要大量增加能源消耗来支撑。实现上述综合目标，需要扩大财政资金投入规模。与此同时，上海财政收入形势也处于紧平衡状态。这给上海建设低碳绿色城市带来了巨大压力。

（二）专项资金涉及领域多、交叉重叠，影响资金使用效率。

一是专项资金支持范围有待进一步聚焦，财政补贴范围削弱了资金使用效果。上海专项资金支持主要涉及农业、建筑、交通、循环经济、节能减排、应对气候变化、可再生能源等，由此带来的问题是：一是专项资金管理不仅涉及财政部门，还涉及多方面的问题。上述部门。专项资金支持范围重叠，职能部门管理范围重叠。复杂性降低了资金使用效率。二是专项资金领域较为分散。一些重点领域支持力度不够，不利于发挥专项资金使用效益。

二是专项资金涉及领域多，尚未建立完整的专项资金使用信息系统。上海每年都会出台多项双碳相关政策和专项金融支持项目。但相关信息需要从上海市政府相关网站发布，收集整理后难以展现全貌；信息不完整也会影响未来的计划。开发和计划实施。以表2“农业专项补贴资金”为例。这是一项公开信息比较全面的政策，但仍有一些数据和相关信息无法获取。

表2 农业专项补助资金（单位：万元）

数据来源：上海市人民政府网站

（三）专项资金政策期限普遍较短，不利于相关领域经营者形成稳定预期。

以“循环经济发展和资源综合利用财政补贴项目”为例，2009年，上海市下发《关于组织申报2009年循环经济发展和资源综合利用财政补贴项目的通知》号（沪发改环字[2009]044号）。到2019年《关于组织申报2019年循环经济发展和资源综合利用财政补贴项目的通知》（沪发改环字[2009]号[2019]52号）至少能查到相关文件15份，有效期基本为一年；其中，2009年至2014年财政专项资金支持标准没有变化，但有效期仅为一年。此外，“节能减排和应对气候变化”、“可再生能源利用”也存在类似问题。

政策有效期较短，支持范围不断调整，导致相关领域经营者难以形成稳定的预期，难以对生产和绿色环保设备的投资进行预算安排，这在一定程度上影响了相关行业的发展。影响碳减排的推进。

三、上海推进“双碳”目标的财税政策优化路径

从高碳发展模式转向低碳绿色发展，再到碳净零排放，是一项长期而艰巨的系统工程，需要巨大的资金支持。要提高财税政策效率，确保有限财政资金用于重点领域。支持碳达峰和碳中和的财税政策包括多种政策工具，涉及各个产业链和企业。为此，需要构建系统的财税政策支持体系。

（一）聚焦重点领域，综合运用财税政策工具

一、突出减排重点突破。碳达峰涉及行业众多、规模巨大。必须从制度、政策、技术进步等各方面推动。一是继续加大淘汰落后产能力度，加大对钢铁、化工等行业的支持力度，尽快实现碳达峰拐点。二是加大对新能源技术、绿色能源技术的财政补贴力度，鼓励产业结构调整转型，促进低碳发展。对已达到经济可行性的碳减排技术，给予财政补贴，使其尽快落地见效。

2.针对不同行业实施不同力度的金融支持政策。对于钢铁、化工等行业，将加大财政补贴力度，加大支持力度。对于只能中长期应用的技术，采取税收政策支持，如电动汽车、电池产业、储能技术及产业等。

3、鼓励企业转型升级，争取国家财税政策更多支持。针对不同行业采取不同层次的金融支持政策。支持建设清洁低碳、安全高效的能源体系，是推动实现碳达峰和碳中和的重要任务。为此，需要积极提供财政补贴。以新能源汽车为例，我们将继续完善新能源汽车购置补贴政策，不断提高补贴技术门槛，合理把握补贴标准降低的力度和节奏，推动高水平新能源汽车的发展。新能源汽车产业高质量发展。 2021年，我国新能源汽车销量达352.1万辆，同比增长1.6倍，连续七年位居全球第一。

（二）重点支持基础学科，加大基础设施领域专项资金支持力度

1.加大对基础研究的资金支持。碳峰的核心是减排、减碳。碳中和涉及碳捕获与封存技术（CCS）等多个方面。相关基础研究周期长、投入大、研发风险高，应增加专项资金投入。比如，设立“双碳”市级重大科研项目，着力攻关，调动科研人员的积极性。

2.加大对低碳能源基础设施建设的补贴力度。专项资金要重点用于基础设施和公共设施的建设和投资，为全社会推动碳减排创造有利条件。例如，上海市、区级政府要加大充电桩、充电站等基础设施建设投入，为电动汽车更广泛使用创造条件。也就是说，加大专项资金支持力度，解决制约本行业减排的基础性、瓶颈性、公共性问题，扫清全行业、全社会推进减排的关键障碍。

（三）积极争取更多税收优惠政策

实现碳中和的八个重点领域包括电力、交通、工业、新材料、建筑、农业、负碳排放、信息通信和数字化。为此，中国从中央税、共享税、地方税等方面都提供了针对性支持。例如，在电力领域，对光伏发电及相关技术给予税收优惠，对智能电网改造、微电网系统、分布式发电、可容纳大规模可再生能源的储能技术等给予税收优惠。交通领域，除现行电动汽车车辆购置税、车船税优惠外，还将对交通领域氢能、生物质燃料生产应用、低碳技术创新等给予税收优惠在航运和航空领域。新材料领域，除现行新型墙体材料增值税优惠外，材料回收利用、生物基材料替代化石能源材料将纳入优惠范围，并将优惠延伸至企业所得税。

（四）加大对消费领域的财税政策支持

广大居民的参与是实现“双碳”目标的关键一环。

一是加大碳积分计划推广力度，按年结算，分别向运营商和公民提供补贴。通过聚合居民的各种低碳行为，包括绿色出行、简易包装、按需订餐杜绝浪费、做好垃圾分类等，计算出这些行为减少的二氧化碳排放量，转化为“碳排放量”。积分”，进而接入上海碳交易市场和各类商业消费平台，让居民通过低碳行为获得收益。

二是倡导简单适度、绿色低碳的生活方式。一方面，它鼓励公民采取自觉行动，例如节约用电、拒绝浪费食物和饮料；做好生活垃圾分类工作；积极采取步行、骑自行车、乘坐公共交通等绿色出行方式。另一方面，对于一些高能耗方式，使用成本增加，导致居民减少消费。

（五）拓展金融支持模式，引导社会资金积极参与

实现“双碳”目标所需财政资金数额巨大。在充分发挥财政资金杠杆效应的基础上，拓展金融支持模式，动员财政资金和社会资本共同促进绿色生态社会经济环境。

一、政府采购扩大低碳产品应用范围。中国建立了政府绿色采购制度框架并取得积极成效。在此基础上，加大绿色低碳能源技术装备采购力度。以政府采购标准为基础，制定统一、科学、合理、实用、可操作的政府采购标准。各市和区县要尽可能提高绿色采购比例；加大采购力度，鼓励各级政府综合考虑节能、节水、环保、循环、低碳、再生、有机等因素，在采购需求中提出相关绿色要求，促进绿色环保推广应用产品。

2.在境内外发行政府绿色债券。财政部门将牵头协调各部门，充分发挥政府债券长期、低成本的融资优势，有效推动绿色投融资体系发展，动员社会力量共同推动生态友好型基础设施和项目建设。

3.设立绿色低碳能源产业投资基金。为降低科研成果转化风险，以少量财政投入为引，广泛吸纳社会资金设立产业基金，与相关主体共担风险、共享利益。针对当前制约清洁能源大规模推广的主要因素，储能技术可以通过贴息、产业投资基金等方式引导财政、企业和社会资本共同投资。

（作者陈明义，上海社会科学院经济研究所副研究员，经济学博士；本文首发于《上海经济发展报告（2023）：数字经济与“双碳”转型》，沉开彦主编，社会科学文献出版社2023年版.)