本报记者/何斌

推进“国地税统一”对中国税制改革有何意义？对地方政府和企业将产生哪些影响？ 87万税收人员如何安置？下一步需要出台哪些配套措施？

针对这些问题，《中国新闻周刊》对中国法学会财税法研究会会长刘建文进行了专访。在他看来，税制改革不应仅仅着眼于机构合并，如何处理好中央与地方政府的财政关系应该是下一步的重点。

中央与地方关系重大调整

中国新闻周刊记者：1994年，中国实行分税制改革，设立国地税部门。现在国家税务部门和地方税务部门合并了。当时的除法和现在的合法背后的逻辑是什么？

刘建文：如果真正讲国地税一体化的制度逻辑，或者说法律逻辑，我认为主要在于宪法框架下的中央与地方政府的关系。不同时期应如何处理中央与地方政府的关系？它还涉及到中央和地方政府的关系。在这个过程中，各自应该扮演什么角色？

1994年国地税分流有特殊的历史背景，因为在分税制之前，中国实行的是分户、财责制。这个制度从改革开放到1994年都有一些历史作用和成就。但是在这个过程中，中央的钱越来越少，地方政府的钱越来越多，因为改革开放以后，中央的钱越来越少，地方的钱越来越多。当地经济形势越来越好，财政收入不断增加。但根据分税原则，地方政府征收税收，按比例上缴中央。地方政府很容易侵蚀中央政府的收入。

结果，地方政府的钱越来越多，而中央的钱却越来越少。中国是一个大国，经济形势复杂，地区间经济发展不平衡，必须集中财力办大事。在我的印象中，当时的分税制财政制度改革有一个出发点，就是提高两个比重，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。尤其是后者比例，关键是加强中央政府。权威。

因此，1994年的分税制改革实际上是基于中央缺钱、地方政府有钱的现状，基于当时的制度限制而进行的一次重大变革。税收也分为三类：中央税、地方税和共享税。因为中国的税制有一个很重要的特点，就是以流转税为主，1994年之前流转税占所有税种的70%到80%。流转税主要包括三大税种：增值税、营业税和消费税。当时，增值税约占整个财政收入的一半。因此，分税制后，增值税变成了共享税，中央占75%，地方政府占25%。营业税被视为地方税。GST作为中央税。

与此同时，进行税收征管体制改革。全国各省、市、县政府均设立了一套属于中央政府的垂直征收管理机构，即国家税务总局。它负责征收中央税和共享税。省以下设立地方税务局，负责地方税的征收工作。当时，整个税务系统有100万员工。其中，国税系统的人员编制、经费以及干部的任免等，由国家税务总局管理。

国家税务总局虽然属于中央垂直管理，但如果长期驻扎在一个地方，或多或少与地方政府有一定的交织，很容易受到地方政府的影响。为防止地方政府干预国税工作，我国自1998年起实行国家税务机关负责人异地交流制度。这一制度提高了国税系统的独立性，维护了税法的权威，为保障中央财政收入发挥了积极作用。影响。

因此，当时的国税和地税分开设立，是为了适应分税制财政体制改革的需要，特别是提高两者的比例，在当时起到了非常关键的作用。

当然，我们国家最大的改革是2016年的营业税改增值税，这实际上是中央与地方收入共享的改革。改革后，原由地税局征收的第一大税种营业税被取消，成为由国家税务局征收的增值税。国税、地税业务范围有增有减，但人员规模不变，加大了国税人员征管压力。因此，这两大收入分享改革成为国税与地税合并的最根本原因。

从更深层次看，分治背后不仅是中央与地方关系的重大调整，也是国家治理体系的深刻变革，是推动我国建设法治国家的重大举措。法律。

国家税务总局和地方政府

权利和义务需要明确

中国新闻周刊：这次国地税合并的一个重要原则是“瘦身健体”。对此你有何理解？

刘建文：“减员”面临的问题之一是，过去国税、地税两套机构之间存在一些机构重叠的情况。例如，国税、地税都有征管机构和审计机构。因此，对于税务干部来说，缩编涉及国家安置。问题是，他们不会因为合并而被裁掉，而是会被妥善安置在公务员体系中。这是各级政府下一步需要考虑的问题。

对于“健身”，我的理解是整合组织中最优秀、最有实力的人，更好地整合资源，让催收工作更加高效、组织管理更加规范、人员配置更加合理。

中国新闻周刊：目前，实行国家税务总局和地方政府双重领导体制。您如何评价这样一个系统？两党将如何协调？

刘建文：双重领导体制不是你管我，你也管我，而是必须有一个人是领导。这次合并明确以国家税务总局为中心，同时并列为国家税务总局省（或市、自治区）税务局，人员和经费编制也由中央负责。人员选拔方面可能存在一些问题。寻求当地意见。

中国新闻周刊：按照目前的规划，下一步将是市县两级合并。这个过程中，特别是县域经济比较发达的地区，会不会遇到阻力？

刘建文：我觉得阻力不会太大，因为如果中央财政全部负责的话，原来的地税局会很高兴。毕竟每个地方的经济条件不一样。欠发达地区有时可能会出现工资发放困难的情况，但合并后这个问题就不再存在。

对于县域经济相对发达的地区，合并后地方企业权力肯定会受到影响。但从另一个角度来看，扩大了税务部门征管范围，可以消除部门之间的信息壁垒，增强税收征管能力，实现税收与非税收入一体化征管。从长远来看，国税与地税合并将有利于形成规范高效的税收体系。

事实上，过去地方税系统的征收率太低。表面上看，造成了法定税率与实际税率的脱节。从本质上讲，它对税法的权威产生了影响。一旦税法的权威确立，企业在纳税过程中就无法与地方政府讨价还价，并且能够准确预测纳税情况。从企业角度来看，企业的税负可能会增加。不过，中央政府也在考虑解决方案，特别是简化增值税税率和降低法定税率，可以抵消实际税率提高的负面影响。

此外，本次合并也将有助于改善国家税收结构，使未来的减税政策得以落实。征收率的提高主要体现在直接税上，但直接税的增加将为未来间接税的减少奠定基础，从而提高我国税制的国际竞争力，也是我国税制的一项重大改革。治理体系。

事实上，我认为中央和地方政府的划分并不取决于谁收取收入。谁收取收入并不重要。问题在于中央和地方财政收入划分的原则和规则。所以我认为仅仅因为机构合并，对中央和地方部门不会产生太大的影响。我觉得主要看用什么理念、原则、规则来处理中央和地方政府之间的财政关系。

中国新闻周刊：目前的组织合并只是第一步。下一步将推出哪些配套计划？

刘建文：我认为第一步是考虑整个机构的上市。上市后，可能会涉及到人员的安置和配置。比如某个地方，原来国税有7个局领导，地税有7个局领导。按照现行制度，人员数量是不可能减少的，只能随着时间的推移自然增减。但短期内，税务干部可能会得到晋升。造成一定的影响。

从后续来看，我认为首先要考虑稳定性，其次考虑效率和公平。如何通过这种方式更好地提高效率，如何在干部安置过程中实现公平。

至于国家税务总局与地方政府的协调问题，有必要进一步明确双方在税务机关管理中的权利、义务和程序问题。

让纳税人有获得感、安全感

中国新闻周刊记者：事实上，早在2015年12月，国地税征管体制改革就被提出。当时似乎还没有明确的合并意向。为什么现在才开始进行机构合并？

刘建文：中共中央、国务院56号文件《关于深化国税地税征管体制改革实施方案》，当时强调的问题之一就是建立高效的税收征管体系，让人民群众能够增强纳税人税法遵纪守法的获得感。

过去20多年，在中央与地方分税的过程中，虽然我们要充分肯定所取得的历史成就，但也必须用历史的眼光来看待过去的分税制改革，特别是分税制问题。州税和地方税。

随着经济的发展，1994年以来我国GDP快速增长，财政收入、税收收入也大幅增加，人民收入也大幅增加。所以，过去20年左右，老百姓的获得感还是非常明显的。

但在这个过程中也可以看出，国税与地税的分离给纳税人带来了很大的麻烦。例如，办理纳税申报时，必须同时向国税局和地税局申报，同时向国税局和地税局进行登记，耗费大量的成本、费用、时间和精力。对于纳税人来说。纳税人违反规定的，国税部门检查一次，地税部门检查一次。

因此，合并更重要的是如何更好地服务纳税人，让纳税人有获得感和安全感。如何才能更有效地保护纳税人的权益？因为税收征管法及相关法律都规定了纳税人的权利。我想这些问题可能是我们需要考虑的。

中国新闻周刊：国税与地税合并后，企业税负会增加还是减少？

刘建文：我认为对企业纳税人的影响主要是降低纳税人的成本。这个成本不是税收成本，而是费用成本。过去，企业办任何涉税业务都要准备两套材料，造成很大浪费。除了费用成本外，还有时间成本和精力成本。我觉得这是一个影响很大的事情。

至于其他方面，比如有些地方利用税收优惠来吸引投资。合并后，这些激励措施可能不再存在。对于这个问题，国家有严格的法律规定，减免中央税的权利属于国务院决定。地方税的减免权由省级人民政府确定。此外，一些税收优惠政策本身可能不合理、不合法，必须予以解决。不能说国税与地税合并会对企业税负产生影响。但合并后，将有利于税制的统一。

另外，从法律角度来看，应依法纳税。如果企业纳税人因为以前的税收漏洞而没有缴纳应缴纳的税款，那么这就涉及到违法问题。仅仅因为合并后税收征管得到了严格执行，并不能说企业税负增加了，因为这是企业依法应该缴纳的。

而且下一步，国家可能会继续减税、提供福利，出台一些改革措施来减轻企业负担，包括最近修改的个人所得税法，也会提供一些福利。

中国新闻周刊：这次合并对地方政府有何影响？

刘建文：国税和地税合并后，地方政府将没有主要税种，税收收入会减少。地方收入肯定会大幅减少，财政资源将越来越集中于中央。地方政府需要提供公共服务和产品，实施制度化运作。如果财政资金不足，可能需要发行地方债券来解决问题。

但我认为这种影响至少可以通过两种方式来弥补：第一，增加对地方政府的转移支付。二是将部分地方权力移交给中央。这两种方式都能减轻地方财政压力，都是为了减轻地方负担。

比如，从这次个人所得税法的修改中我们可以看到，涉及到失业保险金、住房公积金等一些重大专项扣除。这些资金将由中央财政通过转移支付的方式实现。

所以我认为目前的改革还在探索过程中，肯定会有一揽子政策。从国家层面看，要处理好中央和地方政府的关系，调动中央和地方政府的积极性。这些计划目前正在研究中。

中国新闻周刊：处理中央与地方关系需要关注哪些方面？

刘建文：我认为中央与地方关系的核心之一是中央与地方的财政关系。因为财政和行政权是联系在一起的，财力和行政权，现在讲行政权和支出责任，其实大框架就是行政权和财力的结合。在此背景下，行政权力和支出责任必须进行调整。下一步，中央肯定会出台一些关于处理中央与地方关系的文件，但处理可能还是有一个过程的，改革必须分步进行。